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更有效地推动‘搁置争议’
沈丁立

《瞭望东方周刊》 2009-03-24

http://www.lwdf.cn/oriental/oriental_forum/20090324111214247.htm

中国提出的“搁置争议、共同开发”原则遇到较为严重的挑战。这是否意味着该原则已经略为“过时”,跟不上时代发展的步伐了呢

最近一段时间以来,中国海洋主权频频受到考验,尤其是南海事态更为凸显。除了尚未平息的菲律宾立法侵占中国黄岩岛和南沙群岛部分岛礁之外,中美之间也发生了军舰对峙南海的事件。

3月9日,美国五角大楼发表声明,称美国海军的非作战船只“无瑕”号测量船8日遭到一艘中国情报船和其他4艘船舰的包围。美方说,当时“无瑕”号在距离海南岛120公里处的南中国海国际水域进行海洋测量,船上没有武装。

对此,中国外交部发言人以及国防部发言人均给予驳斥。因为美方非法活动的海域是中国专属经济区,中方在自己的专属经济区内进行正常维权活动完全正当合法。中方就此向美方提出了严正交涉。

频频发生的这类事件,让中国提出的“搁置争议、共同开发”原则遇到较为严重的挑战。这是否意味着该原则已经略为“过时”,跟不上时代发展的步伐了呢?

领土与海洋权益之争原因众多

中国是个幅员辽阔的大国,邻居也多,目前和大约20个国家陆海相连。

由于各种原因,相应也就存在一些边界划分的问题,迄今还有将近一半数量的邻国仍同中国存在着一些关于领土与海洋权益的争议。导致这些问题的原因众多,比如包括历史上从未有过划界;被殖民的邻居在殖民时代由殖民者单方面划界;在依据历史或现代海洋法厘定相邻沿海国之间的海洋权益时,出现证据或利益的交迭等。

其中有些问题的产生,也有来自争议国以外的因素。一些外部国家插手东亚地区事务,使某些问题的解决出现复杂变数。随着各国经济的发展,对能源和资源的重视也成了当前世界的战略发展趋势,这也使某些国家调整了他们的划界政策,从而产生了涉我的新的领土争端。

应该说,出现一些问题,是可以理解的。各国都在着力发展经济,都在发展经济外交,对地球上有限的资源存在着类似的甚至是竞争性的需求。又由于东亚多数国家大多在过去几十年中实现非殖民化,彼此的民族主义在处理排他性的领土和权益争议时更易出现膨胀,从而使争议的解决更为困难。

关于领土与资源问题的争议,理论上具有零和性质。属于一方的领土和权益,理应不为另一方所全取或分享。主权和领土具有排他性,相应地资源也具有不可分享性。但随之而来的则是无尽争议,甚至可能伴随关于领土主权的武装冲突。即使是通过冲突形成了一种关于权益的新格局,也往往使得失利方不能完全接受失败的结果。

为何“搁置争议、共同开发”

尽管是东亚地区的主要大国,具有一定的可信的保卫海上国土的武装力量,但中国还是极为谨慎地考虑使用武力以维护海上国家主权,竭力与周边海上国家进行对话,相互倾听意见,互为尊重主权,确保和平共处原则的贯彻实施。

为此,中国政府曾创造性地提出了“搁置争议、共同开发”的主张,希望同周边各方以创造性的思维,共同处理好政治主权与经济利益的关系,以一种对传统国际法予以创新的务实方式,既确保各方政治利益不受损害,又能切实合作,增进各方的经济实惠,从而促进本地区成员的团结互利。

“搁置争议”的意义,就是允许各国以自己愿意的方式,保存对所争议地区的主权伸张,亦即在国家主权的政治层面,继续允许传统式的零和博弈,使各方在现有国际法体制下,保留对各自政治权益的诉求,体现了相互尊重主权的和平共处原则。但由于争议地区的归属并未因此最终确定,所以这一方法在未有加剧争议的同时,也未解决争议。

中国还提出了“共同开发”的原则,兼顾了权益争议各方的利益。在“共同开发”的经济层面,各方经济利益的博弈没有因为政治主权的搁置而搁浅,相反通过合作开发的方式,来获得资源为争议双方或各方共同服务的效果。

“搁置争议、共同开发”是对当代国际法的革新,它一方面在传统国际法的范畴,延续着政治主权的零和博弈,但另一方面在经济主权领域,则对国际法的实施予以拓宽,符合和谐世界的宗旨,有利于有争议的沿海国之间的利益平衡,是中国外交对当代国际关系的积极贡献。

实际运行中的困难

在同周边国家的主权争议中,中国往往拥有丰富的历史资料来显示对所争议地区的传统拥有。作为上升中的世界大国,中国也拥有解决一两个海洋争端所需的综合性国家资源。但是中国坚持首先以和平方式处理国家间的分歧,于1997年与东盟成员国发表《联合声明》,确定了通过和平谈判妥善解决南海争议的准则。

2002年11月4日,中国又与东盟10国在金边共签《南海各方行为宣言》。该宣言第四条承诺,“(有关各方)通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁”。这是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件,对保持南海地区和平稳定,对增进中国与东盟互信具有重要意义。中国还于2003年加入《东南亚友好合作条约》,首次同一个地区结成战略伙伴。

尽管中国用实际行动遵循着“搁置争议、共同开发”的原则,但也不得不承认,该原则在当下的实际运行中的确面临着一些困难:一方面,一些国家仍在不断单方面对海洋利益宣示主权,通过立法或领导人登岛等形式强化对南海一些有争议的岛屿的占有;另一方面,尽管有争议的一些国家有过一些关于共同开发的倡议,但能够落实的还不多,往往是在争议地区各自单独开发,或者引进区外的第三方联合开发,形成独立开发的既成事实。这些显然不利于争议方之间的相互信任,更不利于维护地区的稳定与和平。

事实上,这种情况并非“搁置争议、共同开发”本身的问题。假如不搁置主权,即使采取各种措施取得了争议之地,能否妥善开发仍存在问题。鉴于国家利益的多元性和国家间关系的相互牵制,一国在一处的非协商获利,也可能意味着该国在另一处的潜在失利。惟有政治协商,才最有可能取得相关各方共赢互利的全局性最佳结果。

更具操作性的方案

中国是东亚一员,同时也是世界的核心成员。在处理海上权益的问题上,除了考虑本国自身的利益外,中国还有责任为本地区这些争议的解决提供建设性方案。所以,笔者认为,在当前形势下应该进一步考虑如何使“搁置争议、共同开发”的主张更具操作性,使之更容易成为争议各方的行动方针。

可以考虑的方案包括:第一,将《南海各方行为宣言》实质化,就海上权益争议,《宣言》的11个成员都不采取超出现有争议的新的政策和行为。有的国家最近进行海洋基线立法,形成同其他国家之间的利益冲突,就是挑起新的争端。

第二,《南海各方行为宣言》的任何成员应切实保障以“友好磋商和谈判”方式,“解决它们的领土和管辖权争议”。那种单方面发布新的海洋基线法案的做法,不属“友好磋商和谈判”,有违反《宣言》之嫌。

第三,确立定期磋商机制,对相关问题进行协商,避免出现违反宣言的行为。

第四,在机制内建立制裁规则,对刻意违反宣言而又不思纠正的国家,予以制裁。

如果《宣言》的某些成员执意违反宣言规定,违反自己的领导人代表自己的国家在宣言上的承诺,那必须承担由此引起的后果。对于由此引起的争议,不仅可以提交多边仲裁,还需接受因此引起双边关系受到破坏的后果。有的国家若还要刻意违背多边安排的原则,只能推动争议回到双边轨道去解决,只会搬起石头砸自己的脚。

此外,中国要有效地推动搁置争议,还需要在共同开发的制度上下工夫,创建能够吸引他人的在争议地区合作开发的模式,其中包括开发资源的共同承担机制,对被开发资源的风险和回报分享机制等。在这些方面,还有不少路要走。



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