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美国官员哪些是总统任命,哪些不用
王浩

《环球时报》 2016-12-31

  备受关注的2016年美国大选刚刚落下帷幕,无论是行政部门领导还是国会两院议员,都经历了一次大规模换届和重新洗牌的过程。然而一直以来,美国频繁的政治选举和换届却并未对政府的日常运转产生影响,其中的原因就在于美国有着一支庞大的联邦官僚队伍,其中不乏重要的政府部门,而它们的工作大多是稳定和不受选举左右的。

  具体而言,在联邦政府体系中,高级官员主要分为两类,即政治性的和职业性的。政治性高级官员主要指的是经由总统任命的各机构行政官员,大约有4000人,其中包括600名需经参议院批准的行政官员以及2400名完全“为总统马首是瞻”的官员。此外,总统还要对大约1000名警察局长、法官、驻外使节等予以任命。可以说,这些人基本上是与总统共进退的,并且他们是联邦行政机构的实际领导,如国务卿、国防部长、司法部长等。然而,这些人还要与7000名所谓高级执行官一起工作,后者是职业文官,实行“常任制”,其选拔依据的是功绩而非政治经历,因而这支队伍可以独立于党派和选举,保证政府日常工作的稳定运行,不受行政领导更替的影响。

  基于此,美国政治中的“官僚”一词主要是指非选举、非任命产生的政府官员,他们就职于各种直接为政府服务的行政部门,受总统和各部门行政长官的领导。在美国,有几乎300万人就职于联邦行政部门,他们分布在14个部、50多个独立机构所辖的大约2000个局、处、司、室,其中规模最大的6个部门是陆军部、海军部、空军部(三者皆属国防部)、退伍军人事务部、国土安全部和美国邮政管理局。在这些行政机构中,内阁的14个部无疑最引人注目,其工作人员占到整个联邦政府的70%以上,花销也占到联邦财政支出的93%。

  然而,这些部门多少给人以高高在上的感觉,如果从与普通民众生活的相关度而言,美国政府下属的50多个独立机构可能更值得讨论,尤其是一些独立管制委员会。这些委员会设立的目标是管理公众和企业,它们虽为联邦政府的组成部分,但可以独立于国会和总统,并且从名称可以看出,它们实行的不是“行政首长制”而是“多名委员领导制”,委员们由总统任命、参议院批准,然后组成特定的领导集体。与其他总统任命的官员不同,这些委员不能无理由地被革职,只能在失职、渎职情况下才能被罢免。因此,独立管制委员会较少受到府会政治的影响。例如,控制货币发行的美国联邦储备委员会在货币发行和管理方面都是基于独立且经委员会成员集体协商后的决策,正是从这个意义上讲,美联储主席才被视为一个拥有实权的人物,并且即便其决策与总统立场相左,总统也无权干涉甚至罢免其职务。

  历史上,政府内部的官僚行政人员是“政党分赃”的产物。19世纪末,为了提高政府工作效率、改变党派政治对行政部门的影响,美国国会通过了《彭德尔顿法案》,据此建立了一套有法律限制的“功绩制”,即选拔和任用联邦工作人员(即职业文官)的依据是他们的功绩而非党派政治背景。到20世纪50年代时,这一制度对于政府机构工作人员的覆盖面已上升到90%以上,形成了联邦官僚机构工作的延续性、计划性、公正性、执行程序规范化以及“官僚主义”等主要特征。此外,国会于1939年针对职业官僚制定并通过的《防止不当政治行为法案》(又称《哈奇法》),禁止了联邦职业雇员积极参与某种形式的政治活动的行为,并保护他们不因政党原因而被解雇。因此总的来看,与总统或国会议员不同,联邦官僚机构一般推崇持续性和稳定性,遵守条例胜于职业创新。



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